Pour un Sénat européen

Le HuffingtonPost.fr, 8 octobre 2014, Strade, 8 octobre 2014

Depuis le début de la crise économique et financière en 2009, les citoyens européens assistent, impuissants, à l’opposition stérile au sein de l’Union européenne, entre les Etats-membres partisans de la politique de l’offre et les Etats-membres partisans de la politique de la demande. Plus de six mois après l’invasion et l’annexion de la Crimée par Moscou et alors que les forces russes poursuivent, en dépit de la trêve, leur conquête militaire du Donbass, nous attendons toujours le lancement, pourtant annoncé, d’une ambitieuse politique européenne de l’énergie. Deux exemples emblématiques de l’état de notre Union. Certes les critiques pleuvent. Sur la Commission européenne, voire sur le Parlement européen. Etrangement, le Conseil des Ministres tire son épingle du jeu. Pourtant cette institution, un des angles du triangle institutionnel originaire, où les ministres des 28 Etats-membres se retrouvent en formation spécialisée (agriculture, finances, transports, …), participe au même titre que le Parlement européen au processus législatif européen (la fameuse co-décision). Avec le PE, il amende, approuve ou rejette les propositions de directives présentées par la Commission. Cette institution peu visible emprunte encore beaucoup il est vrai aux pratiques diplomatiques. L’essentiel de son travail est mâché par des diplomates (Coreper ¹) qui, esprit de corps voulant, répondent plus à leur « Quai d’Orsay » respectif qu’à leur gouvernement national et, a fortiori, au ministre compétent.

Qui plus est, le triangle devenu quadrilatère avec la création du Conseil européen (audace conceptuelle et sémantique !), le Conseil (des Ministres) fut, de facto, relégué au rôle d’exécutant de la nouvelle institution suprême. Et les citoyens se perdirent un peu plus dans le labyrinthe institutionnel européen. Seuls les médias y trouvèrent leur compte. Contrairement à la pratique exigeante des chroniques parlementaires, une réunion toute en trompette de 28 chefs d’Etats et de gouvernement travaillant au finish assure sans effort un bon spectacle médiatique. Toujours est-il que deux institutions, le Conseil (des ministres) et le Conseil européen (des chefs d’Etat et de gouvernement) assurent aujourd’hui la fonction de représentation des Etats-nation au sein de l’Union européenne. Une institution de trop ? Pour beaucoup et, notamment pour ceux qui, avec Luuk Van Middelaar ², théorisent l’esprit de club de l’Europe, on serait allé trop loin pour revenir en arrière. Ces deux institutions seraient appelées à durer dans la forme qui est la leur aujourd’hui. Nous serions donc condamnés à perpétuité à la cohabitation d’un conseil des ministres évanescent et de ces « sommets de la dernière chance » à répétition, ceux-là mêmes que remettent en question les quatre sages du rapport « Refaire l’Europe : Esquisse d’une Politique » ³.

Si, pourtant, comme le soutiennent de nombreux observateurs, une part substantielle des lois votées dans les parlements nationaux dérivent directement ou indirectement de « Bruxelles », abandonner l’élaboration des grandes options économiques et politiques à 28 chefs d’Etat et de gouvernement (et à leurs sherpas invisibles) ne fait qu’exaspérer les postures idéologiques et nationales.

Ne serait-il pas possible, au contraire, de promouvoir une différenciation plus nette du rôle de ces deux institutions ? Le Conseil européen (qui, d’ailleurs, « n’exerce pas de fonction législative » ⁴) duquel pourraient opportunément faire partie les Présidents de la Commission, du Conseil, du Parlement et de la Banque Centrale Européenne, conserverait ce rôle d’ « impulsion » et de « définition des orientations et des priorités politiques générales » ⁵, un lieu d’échange semestriel entre les chefs d’Etat et de gouvernement tout en devenant, formellement, le Conseil constitutionnel de l’Union, le lieu où se prennent les décisions concernant les éventuelles modifications constitutionnelles de l’Union, autrement dit ces décisions qui touchent directement à la souveraineté des Etats-nations.

Le Conseil (des ministres) deviendrait à tous les effets « le Sénat des Etats membres » ⁶. Et si l’on peut suivre Pascal Lamy lorsqu’il le défini comme « une instance westphalienne dans laquelle sont représentés les intérêts des Etats. » ⁷, il n’en est pas pour autant condamné à rester une institution d’essence purement diplomatique. D’amples marges existent pour l’institutionnaliser, pour le « parlementariser », pour favoriser l’émergence en son sein de logiques de transmutation des intérêts nationaux, pour marginaliser voire dépasser ses mécanismes de vote d’échange, pour, en somme, le « dé-diplomatiser », en faire une réelle interface entre les institutions nationales (gouvernement et parlement) et les autres institutions européennes.

Une telle réforme ne nécessiterait ni nouveau transfert de compétences ni un véritable bouleversement institutionnel. En lieu et place des actuelles formations spécialisées, les Etats-membres enverraient au Conseil cinq ou six ministres ⁸ qui chapeauteraient, dans leur gouvernement respectif, plusieurs ministres délégués ⁹. Les premiers assumeraient, d’une part, la responsabilité politique de leur grand ministère et, d’autre part, participeraient au sein du Sénat européen à la défense de la politique promue par leur gouvernement et à la composition de celle-ci avec celles défendues par les autres Etats-membres ; les seconds assureraient la gestion au jour le jour du ministère de leur compétence.

Au sein des pays-membres le changement serait relativement modeste. Il sanctionnerait plutôt une évolution en cours. Souvent en effet, les gouvernements sont déjà organisés autour de ministres-pivot, confiés à des super-ministres, parfois nommés vice-premiers ministres ou ministres d’Etat. Les véritables changements seraient plutôt de type organisationnel. Il s’agirait de rendre compatible l’agenda des gouvernements et parlements nationaux avec celui du Sénat européen, en consacrant, par exemple, la première partie de la semaine au travail gouvernemental et la seconde au travail sénatorial. Afin de créer une véritable dynamique institutionnelle (débats, rapports, amendements, …), les sénateurs européens ne pourraient recourir aux bons offices d’un suppléant (sauf raison de force majeure, autre donc que professionnelle).

Cette transformation institutionnelle permettrait en outre d’apporter un début de réponse fonctionnelle à la question de l’implication des parlements nationaux dans la vie politique européenne. Des échanges suivis durant tout l’iter législatif d’un texte de directive européenne entre le ministre-sénateur européen et les membres de la commission compétente du parlement national de son pays permettraient au premier de prendre en compte les positions des parlementaires de son pays et consentiraient aux seconds de bien appréhender les positions défendues par les 27 autres Etats. Ce qui n’exclut pas, tant que l’essentiel de la capacité budgétaire restera du domaine des Etats-membres, d’organiser, comme le propose Alain Lamassoure, des réunions régulières rassemblant des délégations des commissions parlementaires nationales, des représentants du Parlement européen et les membres du Conseil.

Si, comme nous le croyons, le choix des Européens ne peut se résumer au « Soit nous optons résolument pour une Europe fédérale, les  »Etats-Unis d’Europe » ; soit nous retomberons tous dans nos errements nationalistes. » ¹⁰, nous ne pouvons pour autant nous satisfaire du statu-quo actuel. Si la Fédération d’Etats-Nations, le bel oxymore de Jacques Delors, reste une très bonne manière d’appréhender la construction européenne, cet objet institutionnel sui generis, il faut le compléter : une fédération d’Etats-Nations et de citoyens. Sa source de légitimité est en effet double. Elle repose tout à la fois sur les citoyens européens et sur les Etats-membres. Renforcer, rationaliser et … démocratiser l’action des gouvernements dans le processus européen de décision est donc fondamental.

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