Listes transnationales : tout ce qui brille n’est pas de l’or

Strade, 25 octobre 2017, VoxEurop, 8 novembre 2017

L’idée de listes transnationales aux élections européennes a indiscutablement les faveurs de la presse et, désormais, l’appui d’un chef d’Etat en la personne d’Emmanuel Macron ¹ lui-même et celui du Président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker ².

La proposition lancée il y a une quarantaine d’années par des fédéralistes européens aurait, soutiennent ses partisans, le mérite de renforcer le caractère européen d’une élection, celle du Parlement européen, qui reste très nationale et qui suscite de moins en moins l’intérêt et, a fortiori, la passion des citoyens européens.

Les critiques déjà émises concernant cette proposition sont nombreuses : création de parlementaires hors-sol, loin, très loin de leurs électeurs ; émergence de parlementaires de première classe (les élus transnationaux) et de deuxième classe (les autres) ; difficulté de la mise en œuvre d’un point de vue juridique et politique (dont le respect du nombre de parlementaires attribués à chaque Etat) ; sélection-élection de personnalités déjà élues ou qui le seraient de toute façon avec le système actuellement en vigueur ³.

Mais au-delà de ces critiques pertinentes, il convient ici aussi, comme le souligne Olivier Duhamel à propos d’une autre réforme institutionnelle ⁴, de replacer cette proposition dans un cadre beaucoup plus large, celui du devenir de la construction européenne et des réformes les plus nécessaires et les plus urgentes susceptibles de rapprocher l’Union des citoyens européens.

Ainsi cette proposition se fonde-t-elle aussi sur un pari particulièrement hasardeux : la « récupération » et la redistribution des sièges britanniques ou d’une partie d’entre eux alors que rien ne laisse présager une sortie rapide du Royaume-Uni de l’Union et que le doute reste à tout le moins permis quant à son effective sortie, à terme.

Mais, au delà de ce pari improbable, il convient de s’arrêter sur la conception de l’Union que sous-tend la proposition des listes transnationales : une Union fondée sur le parlementarisme. Cette approche qui s’est imposée relativement subrepticement au sein du Parlement européen et dans les milieux fédéralistes, tord le coup à la conception des pères fondateurs pour lesquels le pouvoir législatif reposait sur le double pilier des Etats représentés par leur gouvernement et des citoyens représentés par leurs députés. Elle a aussi, au prix d’un déni de réalité (la place des Etats dans l’architecture européenne), ouvert la voie à une guéguerre permanente entre le Parlement européen, institution « démocratique » représentant les citoyens et les institutions représentant les Etats qui ne le seraient pas.

L’ « invention » ⁵, en 1974, par Valéry Giscard d’Estaing du Conseil européen (des Chefs d’Etat et de gouvernement) et la contrepartie qu’obtinrent les cinq autres membres fondateurs, l’élection au suffrage universel du Parlement européen ⁶, ne sont certainement pas étrangères à cette nouvelle orientation, en déplaçant le lieu central de la représentation des Etats-membres, des ministres (Conseil) vers les chefs d’Etat et de gouvernement (Conseil européen) et les réflecteurs sur le travail législatif d’un Conseil (des ministres) marginalisé vers un Parlement européen opérant en pleine lumière.

D’aucuns considèrent qu’il s’agit là d’une transformation sur laquelle il est inutile de revenir. Nous ne le croyons pas. Si, en organisant sur des bases régulières les débats entre les Chefs d’Etat et de gouvernement, l’innovation giscardienne a eu l’indiscutable mérite de renforcer l’implication directe et au plus haut niveau des Etats dans le projet européen, elle a eu aussi des effets secondaires délétères. Elle a ainsi favorisé, comme en témoigne, par exemple, l’ordre du jour à la Prévert du dernier Conseil européen ⁷, la remontée d’une infinité de problématiques, petites et grandes, au niveau d’une institution de 28 membres ne disposant que d’une quinzaine d’heures tous les trois mois pour en débattre et en tirer des conclusions.

A bien y regarder, le recul aidant, parmi les grandes questions qui ont scandé la vie de la polis européenne au cours de ces dix ou quinze dernières années, seules quelques-unes auraient pu utilement être affrontées au niveau du Conseil européen dont, en particulier, le déplacement du centre de gravité des Etats-Unis de l’Atlantique vers le Pacifique et la nécessaire assomption de responsabilité de l’Europe dans le domaine de sa défense ; la dérive autoritaire de la Russie ; l’invasion de la Crimée et son annexion, ainsi que l’occupation du Donbass par la Russie et ses affidés ; la tragédie syro-irakienne ; les migrations de grande ampleur à destination de l’Europe ; l’avenir européen des Balkans ; la progressive dérive anti-démocratique de certains Etats-membres au premier chef desquels la Hongrie d’un Viktor Orban, dont tout laisse croire qu’il n’est plus l’otage de ses seuls démons intérieurs et, bien sûr, la crise financière de 2008. Encore qu’on puisse considérer que sous de nombreux aspects, cette dernière question aurait pu être traitée en amont par le PE et par le Conseil des ministres compétents si un lieu institutionnel adéquat avait existé.

Ce qui nous amène à l’effet secondaire majeur de l’innovation giscardienne : la lente sarcophagisation du Conseil (des ministres). Alors que le Parlement européen se transformait – sans pour autant toujours échapper, loin s’en faut, aux dérives bureaucratiques et particratiques – et montait en puissance au fur et à mesure des modifications des Traités, le Conseil (des Ministres) était progressivement phagocyté par les appareils d’Etat ainsi que les organes les rassemblant à Bruxelles (Coreper ⁸ et Comitologie en particulier), à l’opposé de ce qu’il était censé être dans l’esprit des pères fondateurs : le lieu du débat, du travail législatif et des décisions politiques des ministres représentant les gouvernements des pays membres.

Cette résignation au statu quo en ce qui concerne le modus operandi du Conseil doit aussi beaucoup à la vision « parlementariste » de l’Union entretenue par les partisans du rôle prépondérant, voire exclusif, du Parlement européen comme législateur. Ceux-ci n’ayant aucun intérêt à une revalorisation de la chambre représentant les Etats. C’est aussi dans leurs rangs qu’est née et a été imposée en 2014 au moyen d’un coup de force la figure des SpitzenKandidaten, ces candidats que les différents partis européens proposent à la présidence de la Commission avant les élections européennes. Ce sont les mêmes aujourd’hui qui sont à la manœuvre pour l’instauration de listes transnationales.

Pour la transformation du Conseil en un véritable Sénat européen

Si, comme nous le croyons, cette approche « parlementariste » n’est pas adaptée à la dynamique profonde du processus d’intégration européenne qui s’appuie à la fois sur les Etats et sur les citoyens, il est alors indispensable de (re)donner toute sa place au lieu de la représentation des Etats. Dans la mesure où ceux-ci sont représentés aujourd’hui dans deux institutions – le Conseil (des ministres) et le Conseil européen (des Chefs d’Etat et de gouvernement), il apparaît nécessaire de clarifier au préalable le champ des compétences et les modalités de travail de l’une et de l’autre.

En plus d’une limitation des questions débattues au sein du Conseil européen aux seules questions vitales, l’institution rassemblant les Chefs d’Etat et de gouvernement pourrait être le lieu du débat et des décisions sur les questions impliquant des modifications institutionnelles, de sa propre initiative ou à la demande de l’une ou l’autre des trois autres institutions : Commission, Conseil (Sénat) ou Parlement. Dans l’hypothèse du lancement d’une réelle Union de la Défense, il pourrait aussi, dans les habits d’un Conseil Européen de Sécurité et dans une configuration rassemblant les Chefs d’Etat et de gouvernement concernés, être le lieu de l’approbation (ou non) des interventions extérieures proposées par le Président de la Commission.

Dans un tel scénario, le Conseil (des ministres) pourrait devenir, à tous les effets, la Chambre haute de l’Union, le Sénat européen. Sur le modèle du Bundesrat, la Chambre haute allemande, où ce sont des ministres des Länder qui siègent, le Sénat européen pourrait être composé de cinq ou six ministres nationaux ⁹ chapeautant des ministères proches ¹⁰ et partageant leur temps de travail entre la supervision de leurs ministères dans leur capitale respective et un véritable travail parlementaire avec leurs collègues européens à Bruxelles.

Une telle réforme permettrait à chaque gouvernement de donner (et de recevoir), via ses ministres-sénateurs, des impulsions sur base hebdomadaire et non plus trimestrielle, comme c’est le cas par l’entremise du Conseil européen des Chefs d’Etat et de gouvernement. Elle permettrait en outre d’en finir avec la fausse question de l’implication des parlements nationaux dans la vie politique européenne et les solutions usine-à-gaz ¹¹ que celle-ci charrie avec elle puisque ces parlements nationaux pourraient, de façon suivie, au travers de leur relation avec leurs ministres-sénateurs européens, faire « remonter » au niveau européen leurs propositions et recevoir de ces mêmes ministres-sénateurs toutes les informations sur l’état d’avancement des procédures législatives européennes.

Techniquement simple, cette réforme constituerait, inutile de le cacher, une révolution « culturelle » majeure en ce qu’elle prendrait acte de la prégnance européenne, directe ou indirecte, de nombreuses questions nationales et qu’elle impliquerait par conséquent une modification profonde des modes de travail des gouvernements nationaux.

Une circonscription transnationale pour l’élection du Président de la Commission

L’élection à la tête de la Commission du Spitzenkandidat du parti qui a obtenu le meilleur résultat aux élections européennes fait de celui-ci l’élu du seul Parlement, au grand déplaisir des Etats-membres dépossédés. Ce qui, en dépit des apparences, augure mal d’un réel renforcement du Président de la Commission européenne.

Si, comme nous le pensons en raison de la dualité de la légitimité de la construction européenne – Etats-membres et citoyens, le Président ne peut être l’expression de l’institution représentative des uns au détriment de l’autre et, si par ailleurs, nous pensons qu’une circonscription européenne unique est souhaitable en ce qu’elle permettrait à tous les Européens de participer au même scrutin, l’élection au suffrage universel du Président de la Commission fait sens. Elle permettrait en effet de politiser l’élection et, par conséquent la fonction du Président de la Commission, de la rendre plus significative et attrayante pour des médias qui, on l’a vu, se sont montrés peu sensibles (c’est un euphémisme) à l’invention des SpitzenKandidaten européens. Elle renforcerait l’autorité du Président de la Commission et clarifierait son rôle de chef de gouvernement et de garant des traités. Elle permettrait en outre de porter à terme le processus de présidentialisation de la Commission à l’oeuvre depuis une quinzaine d’années, entrainant par la même occasion un dépassement non-traumatique du principe de collégialité et de l’attribution automatique d’un commissaire par Etat-membre.

A chacun(e) son élu(e)

En 1995, les Britanniques sous l’impulsion de Tony Blair, cédant aux appels des autres Etats-membres en faveur de l’harmonisation des systèmes électoraux nationaux pour les élections européennes, acceptèrent d’aligner leur système électoral sur le système prédominant sur le continent : le système proportionnel. Sans en être de toute évidence l’explication unique et ultime, il nous semble difficilement contestable que l’instauration de ce système joua un rôle important dans l’affirmation de l’UKIP en Grande-Bretagne de la même manière que ce même système électoral consentit, dès 1979, au Front National d’acquérir une certaine légitimité et de se constituer une solide base arrière.

Si on considère par contre que les objectifs premiers auxquels devrait répondre un système électoral européen sont ceux de la réelle prégnance du choix de l’électeur sur le résultat (voir le candidat de son choix élu ou battu), la communauté et la proximité géographiques de l’électeur et de l’élu (y compris donc la possibilité pour l’électeur de s’adresser directement à « son » élu), la pleine autonomie de l’élu (y compris donc vis-à-vis des partis) et, au terme du mandat, la possibilité pour l’électeur de confirmer ou de sanctionner l’élu sortant, force est de constater que le système proportionnel en vigueur ne permet pas de satisfaire ces exigences, y compris lorsque celui-ci est organisé autour de macro-régions comme le propose un Alain Lamassoure que l’on a connu plus inspiré.

Dans un système où le Président de la Commission serait élu au suffrage universel et ne serait pas l’expression d’une majorité parlementaire, les élus européens auraient pour tâches principales celles de contrôler la Commission et d’assurer, de concert avec le Conseil des Ministres (le Sénat donc), le travail législatif européen et de représenter, en conscience et autonomie l’ensemble de l’Europe.

Adopter, au niveau européen, le scrutin majoritaire à un tour (sans possibilité donc de se « défouler » lors d’un premier tour) constituerait une véritable révolution. Non d’un point de vue technique et juridique, puisqu’il s’agirait de créer dans chaque Etat-membre un nombre de circonscriptions égal au nombre de parlementaires à élire, en établissant quelques garde-fous pour éviter tout charcutage électoral ¹². Ce serait une révolution parce que cela impliquerait une vraie césure avec une pratique, celle du système proportionnel, expression d’une conception de l’élection fondée sur la conquête et l’occupation du pouvoir en lieu et place de l’exercice des fonctions de gouvernement et de son contrôle. Une telle réforme pourrait être également le moment de l’affirmation des partis européens grâce à l’instauration d’un mécanisme d’inscription directe au parti européen, d’adhésion à quelques objectifs prioritaires et à une procédure d’investiture par le parti européen (et non plus les partis nationaux) des candidats voulant faire campagne avec son symbole.

0000