Para una diplomacia común europea

El pasado noviembre la prensa belga anunciaba que Bélgica podría cerrar 33 embajadas y consulados en todo el mundo. El Ministerio de Asuntos Exteriores “confirmó la existencia de ésta lista” ¹. Todo ello tiene un fuerte aroma “nacional” en un país donde las regiones le han tomado el gusto a la gestión, directa y cada vez más exclusiva, de las relaciones internacionales y donde, es inútil esconder la cabeza, algunos trabajan con entusiasmo en la construcción de la post-Bélgica. Que nos parezca bien o no, son opciones legítimas. Dicho esto, no se trata únicamente de un asunto belgo-belga. La mayoría de los países de la Unión Europea están teniendo que tomar elecciones dolorosas para disminuir los costes de su aparato de Estado. El ámbito de los Asuntos Exteriores no se escapa de ello.

Por razones evidentes, ésta cuestión concierne menos a los Estados miembros llamados “grandes” que a los “medianos” y “pequeños”. Entre estos últimos algunos tienen un número limitado de embajadas y consulados mientras que otros se encuentran con dificultades cada vez mayores para mantener una presencia diplomática y consular que han sostenido algunos de ellos desde hace mucho tiempo. De una manera u otra todos estos Estados están confrontados a la dura realidad de los números, aunque ésta esté enmascarada por un discurso oficial que habla de racionalización y optimización.

Una pregunta permanece sin embargo. ¿Esta reestructuración drástica es la única solución posible? Se puede, como hace el profesor Michel Liégeois, excluir cualquier perspectiva de solución europea, considerando que “un representante permanente de la UE tiene por misión el representar a la Unión y no a los intereses de los Estados miembros (y que) parece por ello difícil para un Estado conformarse con esta única representación ². Sic rebus stantibus esta lectura es, en parte parte sólo, pertinente porque los tratado permiten contemplar otra cosa. Estos Estados, “pequeños y “grandes”, podrían en efecto recurrir al Artículo 20 del Tratado de la Unión europea y demostrar así que las cooperaciones reforzadas no están hechas únicamente para los “grandes” Estados. En otros términos podrían decidir “comunitarizar” sus relaciones diplomáticas con un cierto número de terceros países y demostrar con ello, una vez más, que es posible crear una mecánica institucional que permita tanto la defensa de los intereses de las partes como la confluencia de intereses comunes.

Hipótesis

Los quince “pequeños” y “medianos” Estados de la zona euro y del espacio Schengen (asuntos consulares) depositan ante el Consejo una propuesta de cooperación reforzada que llamaremos “Unión diplomática y consular” (UDC). Se trata de Austria, Bélgica, Chipre, Estonia, Finlandia, Grecia, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Portugal, Eslovaquia y Eslovenia. Entre todos estos países reúnen 83 millones de habitantes y tienen un PIB acumulado de 2.257 billones de euros, menos que Alemania (2.737), pero un poco más que Francia (2.060). ³

¿Cuáles serían los terceros países?

Si dejamos de lado los países europeos, las grandes y medianas potencias (Estados Unidos, los “BRICS”, Japón,…), las antiguas colonias de los países participantes ⁴ en la cooperación reforzada, los países del área mediterránea (países del Magreb, Egipto, Israel, Libia, Siria, Turquía…), siguen “quedando” más de 120 países donde estos quince Estados miembros de la Unión podrían estar representados conjuntamente.

Para que la operación permitiese ahorros presupuestarios por lo menos a los países que tienen actualmente las organizaciones diplomáticas mas costosa, la aportación de estos países a la nueva red europea debería ser tendencialmente inferior a los ahorros realizados gracias al cierre de las embajadas y consulados en los terceros países que pasarían a la jurisdicción de la Unión diplomática y consular.

Esquema

En un primer momento los quince Estados decidirían poner en común o, si se prefiere, “comunitarizar” sus relaciones diplomáticas y consulares en siete regiones: África oriental, África occidental, África central, África austral, Asia, América central y el Caribe, Oceanía ⁵. Sobre la base de esta hipótesis una sesentena de países verían la apertura de una embajada y de un consulado de la Unión diplomática y consular y como consecuencia de ello el cierre de un cierto número de embajadas y consulados de países participantes (una veintena para los Países Bajos, una quincena para Bélgica, entre cinco y diez para Grecia, Irlanda, Finlandia y Portugal, entre cero y cinco para los otros países).

¿Qué organización?

Los quince países participantes en la Unión diplomática y consular delegarían cada uno de ellos en un ministro-adjunto de Asuntos Exteriores encargado de definir con sus catorce colegas la política (relaciones políticas, económicas, culturales,…) de la Unión diplomática y consular en relación con cada uno de los terceros países para los que la UDC sería competente. Las decisiones de este “Consejo de los 15” serían tomadas por mayoría cualificada ⁶. Los ministros-adjuntos, bajo la responsabilidad de su ministro responsable, responderían ante su Parlamento respectivo de la política puesta en marcha a nivel de los 15 y asumirían la coordinación para los asuntos de la red de la UDC en el seno del ministerio de Asuntos Exteriores y del Ministerio del Interior (asuntos consulares) de su país respectivo.

Estos quince Estados escogerían de común acuerdo una personalidad encargada de poner en marcha la política definida por el Consejo de ministros de los 15. Elegida para un mandato de cinco años, esta personalidad participaría, en lugar de los ministros de Asuntos Exteriores de la Unión europea, en todas las cuestiones relativas a los países de la competencia exclusiva de la UDC. También guiaría a las delegaciones económicas y comerciales en esos países.

La cuota financiera de cada Estado participante estaría, como ocurre para las contribuciones al presupuesto de la Unión, basada en el PIB de cada uno de los Estados participantes. En un primer momento el personal diplomático sería reclutado por concurso-oposición entre el personal diplomático de los quince Estados. Mas adelante, cualquier ciudadano de los Estados participantes que hubiera aprobado el examen de entrada en la Comisión europea podría optar a las candidaturas que se ofreciesen.

¿Por qué sólo 15 Estados?

El ideal sería, es fácil comprenderlo, que el conjunto de los Estados miembros decidiesen participar en la formación de este primer núcleo de política exterior común. Pero todos sabemos que algunos Estados miembros de la Unión excluyen a priori cualquier iniciativa de este tipo, incluso prevén salir de la Unión. Incluso dentro de la zona euro algunos Estados no están realmente preparados. Después de diez años de su presencia en la Cancillería, se puede deducir, sin caer en la temeridad, que la Alemania de Ángela Merkel no tiene mayor interés en las propuestas constructivas en materia de integración europea. Se puede llegar a la misma conclusión respecto a Francia, cuya última oferta constructiva se remonta a la presidencia, sin embargo controvertida desde este punto de vista, de Jacques Chirac. No se puede excluir que Italia y España puedan estar interesadas. Incluso si, al contrario de los 15 Estados para los que los efectos positivos en términos financieros y de despegue diplomático serían inmediatos, el impacto para ellos de tal iniciativa sería sin duda más diferido y de menor amplitud.

Es de todas formas evidente que la fuerza de una diplomacia común que incluyera España e Italia sería de otro orden. Estos 17 Estados tendrían un PIB acumulado de 4.849 billones de euros, con una población de 190 millones de habitantes.

¿Con qué base jurídica?

El problema de la base jurídica es espinoso, ya que los negociadores de tratados se han esmerado en hacer difícil, si no impracticable, la ejecución de cooperaciones reforzadas en el ámbito de la política extranjera. Hasta un punto que nos podemos preguntar, si aún más de lo que sostiene Valery Giscard d’Estaing, para el que “la naturaleza esencial de la función diplomática es la de representar y hacer triunfar los intereses nacionales” ⁷, ésta no sea en primer lugar el asegurar la inmutabilidad imperecedera de la corporación diplomática. Así el Art. 329§2 del Tratado de funcionamiento de la Unión europea prevé que el Consejo debe votar por unanimidad para que una cooperación reforzada sea autorizada. Dicho de otra forma, un único Estado de entre los que no participan puede impedirla. No hay lugar a dudas de que, bajo uno u otro pretexto, la repuesta del Consejo de Ministros de la Unión Europea a esta propuesta de cooperación reforzada sería negativa.

Del arte de esquivar

Este veto probable, más bien seguro, no puede ni debe constituir una razón para que estos quince Estados renuncien a seguir adelante y defender sus intereses y sus ambiciones. Existe una alternativa: el método Schengen. Estos quince Estados podrían decidir establecer entre ellos una convención dotada de personalidad jurídica ⁸, que organizase sus relaciones diplomáticas y consulares con un cierto número de Estados terceros. Promoviendo al mismo tiempo una perspectiva institucional que facilitase, al tiempo, la integración de esta convención en la arquitectura general de la Unión, los Estados partes tomarían acta del rechazo momentáneo de la Unión y promoverían un tipo de organización que permitiese la articulación más harmoniosa posible de la Convención con la Unión. Así, en lugar de una personalidad exterior encargada de ejecutar su política común, los quince optarían por una presidencia rotatoria. En otras palabras, sería el ministro de Asuntos extranjeros de turno como presidente de la UDC el único- y el sólo- que defendería en el seno del Consejo de Ministros de Asuntos exteriores de los 28 la política adoptada por los estados parte de la Convención y sería él que asumiría la representación ante los países terceros.

“Cuando hay voluntad, se encuentra un camino” ⁹

Para los “pequeños” y “medianos” Estados de la Unión europea un instrumento como éste permitiría no solamente importantes economías de escala y una alternativa a los severos recortes en las redes diplomáticas nacionales sino además la posibilidad de instaurar nuevas cooperaciones, invertir en nuevos mercados, crear sinergias entre los actores económicos de los países participantes de la Convención y, last but not least, demostrar de forma concreta la posibilidad de una verdadera comunitarización de la política extranjera europea y, al mismo tiempo, desmentir la aseveración recurrente según la cual Europa no puede avanzar más que impulsada por el motor franco-alemán.

(Traductión : Begoña R. Antigüedad)

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