Pour une diplomatie européenne commune

Le HuffingtonPost, 19 janvier 2015, Strade, 21 janvier 2015, RTBF.be, le 22 janvier 2015

En novembre dernier, la presse belge annonçait que la Belgique pourrait fermer 33 ambassades et consulats de par le monde. Le ministère des Affaires étrangères « a confirmé l’existence de cette liste » ¹. Tout cela a bien sûr un fort parfum « national » dans un pays où les régions ont pris goût à la gestion directe et toujours plus exclusive des relations internationales et où, inutile de se voiler la face, certains travaillent avec ardeur à la construction de l’après-Belgique. Que l’on apprécie ou non, c’est de bonne guerre. Cela étant dit, il ne s’agit pas seulement ici d’une affaire belgo-belge. La plupart des pays de l’Union européenne sont aux prises avec des choix douloureux pour diminuer les coûts de leur appareil d’Etat. Le domaine des Affaires Etrangères n’y échappe pas.

Pour des raisons évidentes, cette question concerne moins les Etats membres dits « grands » que les « moyens » et les « petits ». Parmi ces derniers, certains ont un réseau limité d’ambassades et de consulats tandis que d’autres rencontrent des difficultés croissantes pour maintenir une présence diplomatique et consulaire qu’ils ont assurée, pour certains d’entre eux, depuis très longtemps. D’une manière ou d’une autre, tous ces Etats sont confrontés à la dure réalité des chiffres, quand bien même celle-ci est occultée par un discours officiel parlant de rationalisation et d’optimisation.

Une question demeure cependant. Cette restructuration drastique est-elle la seule solution possible ? On peut, comme le professeur Michel Liégeois, exclure toute perspective de solution européenne, en estimant qu’ « un représentant permanent de l’UE a pour mission de représenter l’Union et non pas les intérêts des Etats membres (et qu’il) paraît dès lors difficile pour un Etat de se reposer sur cette représentation-là » ². Sic rebus stantibus, cette lecture est, en partie au moins, pertinente. En partie seulement, car les traités permettent d’envisager autre chose. Ces Etats, « petits » et « moyens », pourraient en effet recourir à l’Article 20 du Traité sur l’Union européenne et faire ainsi la preuve que les coopérations renforcées ne sont pas faites pour les seuls « grands » Etats. En d’autres termes ils pourraient décider de « communautariser » leurs relations diplomatiques avec un certain nombre de pays tiers et démontrer par là, une fois de plus, qu’il est possible de créer une mécanique institutionnelle qui permette tant la défense des intérêts des parties que l’émergence d’intérêts communs.

Hypothèse

Les quinze « petits » et « moyens » Etats de la zone euro et de l’espace Schengen (affaires consulaires) déposent auprès du Conseil une proposition de coopération renforcée que nous appellerons « Union diplomatique et consulaire » (UDC). Il s’agit de l’Autriche, de la Belgique, de Chypre, de l’Estonie, de la Finlande, de la Grèce, de l’Irlande, de la Lettonie, de la Lituanie, du Luxembourg, de Malte, des Pays-Bas, du Portugal, de la Slovaquie et de la Slovénie. Ensemble, ces Etats rassemblent 83 millions d’habitants et ont un PIB cumulé de 2.257 milliards d’euros, moins que l’Allemagne (2.737) mais un peu plus que la France (2.060) ³.

Quels pays tiers ?

Si on laisse de côté les pays européens, les grandes et moyennes puissances (les Etats-Unis, les « BRICS », le Japon, …), les anciennes colonies de pays participant ⁴ à la coopération renforcée, les pays du voisinage méditerranéen (pays du Magreb, Egypte, Israël, Liban, Syrie, Turquie, …), il « reste » plus de 120 pays où ces quinze Etats membres de l’Union pourraient être représentés conjointement.

Pour que l’opération permette des économies budgétaires au moins pour les pays disposant actuellement des réseaux diplomatiques les plus coûteux, la contribution de ces pays dans le nouveau réseau européen devrait être tendanciellement inférieure aux économies réalisées grâce à la fermeture d’ambassades et de consulats dans les pays tiers qui passeraient sous la juridiction de l’Union diplomatique et consulaire.

Scénario

Dans un premier temps, les quinze Etats décideraient de mettre en commun ou, si l’on préfère, de « communautariser » leurs relations diplomatiques et consulaires dans sept régions : Afrique de l’Est, Afrique de l’Ouest, Afrique centrale, Afrique australe, Asie, Amérique centrale et des Caraïbes, Océanie. ⁵

Sur base de cette hypothèse, une soixantaine de pays verraient l’ouverture d’une ambassade et d’un consulat de l’Union diplomatique et consulaire, entrainant par la même occasion la fermeture d’un certain nombre d’ambassades et de consulats de pays participants (une vingtaine pour les Pays-Bas, une quinzaine pour la Belgique, entre cinq et dix pour la Grèce, l’Irlande, la Finlande et le Portugal, entre zéro et cinq pour les autres pays).

Quelle organisation ?

Les quinze Etats participant à l’Union diplomatique et consulaire délégueraient chacun un ministre-adjoint des Affaires étrangères chargé de définir avec ses quatorze collègues la politique (relations politiques, économiques, culturelles, …) de l’Union diplomatique et consulaire à l’égard de chacun des Etats tiers pour lesquels l’UDC serait compétente. Les décisions de ce « Conseil des 15 » seraient prises à la majorité qualifiée ⁶. Les Ministres-adjoints, sous la responsabilité de leur ministre de tutelle, répondraient devant leur parlement respectif de la politique mise en œuvre au niveau des 15 et assureraient la coordination pour les affaires du ressort de l’UDC au sein du ministère des Affaires étrangères et du ministère de l’Intérieur (affaires consulaires) de leur pays respectif.

Ces quinze Etats choisiraient de commun accord une personnalité chargée de mettre en œuvre la politique définie par le Conseil ministériel des 15. Elue pour cinq ans, cette personnalité participerait, en lieu et place des ministres des Affaires étrangères des Etats participants, à toutes les réunions du Conseil des ministres des Affaires Etrangères de l’Union européenne pour toutes les questions relatives aux pays de la compétence exclusive de l’UDC. Elle guiderait les délégations économiques et commerciales dans ces pays.

La quote-part financière de chaque Etat participant serait, comme pour les contributions au budget de l’Union, définie sur base du PIB des Etats participant. Dans un premier temps, le personnel diplomatique serait recruté sur concours parmi le personnel diplomatique des quinze Etats. Par la suite, tout citoyen des Etats participant ayant satisfait à l’examen d’entrée à la Commission européenne, pourrait répondre aux appels à candidature.

Pourquoi 15 Etats seulement ?

L’idéal, chacun l’aura compris, serait que l’ensemble des Etats membres décident de participer à la mise en œuvre de ce premier noyau de politique étrangère commune. Mais chacun sait que certains Etats membres de l’Union excluent a priori toute avancée de ce type, voire envisagent même de sortir de l’Union. Même au sein de la zone euro, certains Etats ne sont vraisemblablement pas prêts. Après dix ans de présence à la Chancellerie, on peut conclure sans faire preuve de témérité que l’Allemagne d’Angela Merkel n’a pas d’appétence particulière pour les propositions constructives en matière d’intégration européenne. Un constat semblable peut être dressé vis-à-vis de la France où la dernière approche constructive remonte à la présidence, pourtant controversée de ce point de vue, de Jacques Chirac. On ne peut exclure que l’Italie et l’Espagne puissent être intéressées. Même si, contrairement aux 15 autres Etats pour qui les effets positifs en termes financiers et en termes de déploiement diplomatique seraient immédiats, l’impact d’une telle initiative serait sans doute plus différé et de moindre ampleur. Il reste, bien évidemment, que la force d’une diplomatie commune incluant l’Espagne et l’Italie serait tout autre. Ces 17 Etats auraient un PIB cumulé de 4.840 milliards d’euros pour une population de 190 millions d’habitants.

Quelle base juridique ?

La question de la base juridique est épineuse tant les négociateurs des traités se sont évertués à rendre difficile, voire impraticable, la mise en oeuvre de coopérations renforcées dans le domaine de la politique étrangère. Au point où l’on peut se demander si, plus encore que ce que soutient Valery Giscard d’Estaing pour qui « la nature même de la fonction diplomatique est de représenter et de faire triompher les intérêts nationaux » ⁷, celle-ci ne soit en premier lieu d’assurer la pérennité immuable de la corporation. Ainsi l’article 329 § 2 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit que le Conseil doit statuer à l’unanimité pour qu’une coopération renforcée soit autorisée. Autrement dit, un seul Etat parmi ceux qui n’y participent pas est en mesure de l’empêcher. Il ne fait donc guère de doute que, sous un prétexte ou un autre, la réponse du Conseil des Ministres de l’Union européenne à cette proposition de coopération renforcée serait négative.

De l’art de l’esquive

Ce véto probable, voire certain, ne peut ni ne doit pour autant constituer une raison pour que ces quinze Etats renoncent à aller de l’avant et à défendre leurs intérêts et leurs ambitions. Une alternative existe : la méthode Schengen. Ces quinze Etats pourraient décider d’établir entre eux une convention dotée de la personnalité juridique ⁸ organisant leurs relations diplomatiques et consulaires avec un certain nombre d’Etats tiers. Tout en promouvant une perspective institutionnelle qui facilite, à terme, l’intégration de cette convention dans l’architecture générale de l’Union, les Etats parties prendraient acte du refus momentané de l’Union et promouvraient un type d’organisation qui permette l’articulation la plus harmonieuse possible de la Convention avec l’Union. Ainsi, en lieu et place d’une personnalité extérieure chargée de mettre en œuvre leur politique commune, les quinze décideraient d’opter pour une présidence tournante. En d’autres termes, ce serait le ministre des Affaires étrangères assurant la présidence tournante de l’UDC – et lui seul – qui défendrait au sein du Conseil des Ministres des Affaires étrangères des 28 la politique adoptée par les Etats parties à la Convention et c’est lui qui assurerait la représentation des Quinze auprès des pays tiers.

« Là où se trouve une volonté, il existe un chemin ⁹ »

Pour les « petits » et « moyens » Etats de l’Union européenne, un tel instrument permettrait non seulement d’importantes économies d’échelle et une alternative aux coupes sombres dans les réseaux diplomatiques nationaux mais aussi la possibilité d’instaurer de nouvelles coopérations, d’investir de nouveaux marchés, de créer des synergies entre les acteurs économiques des pays participant à la Convention et, last but not least, de démontrer concrètement la faisabilité d’une véritable communautarisation de la politique étrangère européenne et, par la même occasion, de faire mentir l’assertion récurrente selon laquelle l’Europe ne peut avancer que sous l’impulsion du moteur franco-allemand.

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