Europa della Difesa o Europa della Sicurezza?

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Linkiesta, 20 Ottobre 2021

L’affare era bello. Troppo bello. La fornitura di 12 sottomarini a propulsione classica all’Australia, un contratto di circa 55 miliardi di euro di cui la metà, sembra, doveva andare all’industriale francese Naval Group. Annullata, puramente e semplicemente, da parte dell’Australia che ha deciso l’acquisto di sottomarini a propulsione nucleare prodotti da Stati Uniti e Regno Unito. “Tradimento”, “pugnalata alla schiena”, “tentativo di eliminare l’industria francese di difesa”, “rottura strategica”, “schiaffo per la Francia”, “rottura di fiducia”, richiamo di ambasciatori etc. La palma dell’emozione è toccata a Jean-Yves Le Drian, il ministro francese per gli Affari esteri, quando ha definito gli Stati Uniti e l’Australia degli “ex partner” ¹.

L’emozione è stata tanto più forte che la cancellazione del contratto da parte di Canberra e, soprattutto, il battesimo dell’AUKUS, l’alleanza strategica tra l’Australia, il Regno Unito e gli Stati Uniti, avveniva qualche settimana dopo un altro importante evento, il ritiro “impromptu” dall’Afghanistan, decisione questa che aveva già scosso la quiete strategica che l’Europa pensava aver ritrovata con l’elezione del Presidente americano Joe Biden.

Questi due eventi sono strettamente legati. Entrambi testimoniano la completa maturazione nel Pentagono e nel Dipartimento di Stato della politica del “perno asiatico”, evocato per la prima volta pubblicamente dieci anni prima dal Presidente Obama. In Australia, precisamente. Se questo rovesciamento politico è innanzitutto una “ufficializzazione” della centralità della questione cinese nella politica estera e di sicurezza americana, non si tratta per questo di una questione “solamente” americana. Riguarda tutti i paesi legati alla libertà in generale e alla libertà di circolazione in questa regione del mondo. Inoltre, questo perno non si esaurisce nel suo oggetto. Esso comprende anche la problematica della secolarizzazione in terre musulmane e, in particolare, la difficoltà di radicarvi lo Stato di Diritto e la democrazia in ragione della struttura stessa dell’islam e questo a fortiori nei paesi confinanti potenze anti-democratiche o paesi retti da sistemi fondati sull’islam e il nazionalismo. L’Afghanistan, paese vicino della Repubblica Popolare cinese, del Pakistan e dell’Iran, rappresenta da questo punto di vista un caso da manuale.

Ne consegue che la strategia di containment degli Stati Uniti nei confronti della Repubblica Popolare cinese sarà, d’ora in poi, fondata prima di tutto su una strategia marittima. Da questo punto di vista, l’associazione con l’Australia e il Regno Unito è del tutto coerente. Lo è anche in virtù della comunità di valori, di interessi e di lingua che questi due paesi condividono con gli Stati Uniti. L’Australia e il Regno Unito, già legati l’uno e l’altro agli Stati Uniti dall’accordo dei “cinque occhi” ², il Regno Unito tramite la NATO e gli accordi di cooperazione nell’Oceano indiano ³, erano quindi logicamente chiamati a divenire gli alleati privilegiati nell’attuazione del perno asiatico. Non c’è dubbio che non saranno gli unici. Parallelamente l’introduzione da parte di Pechino di dazi doganali proibitivi sui prodotti australiani in seguito alle richieste di chiarimenti di Canberra relativamente alle condizioni che hanno portato al sorgere dell’emergenza del Covid19 e al rifiuto degli Australiani di concedere a Huawei la licenza per il 5G, ha accelerato la presa di coscienza da parte dell’Australia della minaccia cinese. Last but not least, l’Australia è l’unico paese della regione che dispone di una reale profondità strategica.

La decisione australiana non è quindi per l’essenziale, come lo ha sottolineato Luc de Barochez – uno dei pochi commentatori francesi a non aver ceduto all’emozione -, una questione commerciale. E’ innanzitutto una questione strategica. « (…) visti dall’isola-continente, gli Stati Uniti offrono, contro la Cina, una garanzia di sicurezza più rassicurante di quella francese. Il sottomarino a propulsione nucleare proposto da Washington è più furtivo, i suoi missili di crociera Tomahawk sono più dissuasivi del materiale francese. » ⁴.

Ma in Francia, il “giocare sopra le righe”, quella politica il cui disegnatore e l’interprete più geniale rimane il Generale de Gaulle, si è esteso a macchia d’olio su gran parte dell’establishment e dell’opinione pubblica, al punto di collocare l’Esagono in una realtà talmente virtuale e ombelicale che perfino l’aritmetica e le considerazioni strategiche sembrano non aver più corso. ⁵

Ma, checché ne pensano numerosi osservatori, soprattutto francesi, i paesi membri dell’Unione europea saranno tuttavia beneficiari, a termine, dell’AUKUS. In primo luogo perché non si tratta soltanto di un importante accordo militare per i tre paesi direttamente interessati. E’ soprattutto il segno dell’attuazione di una vera e propria strategia di fronte alla formidabile ascesa militare della Repubblica Popolare cinese e, allo stesso tempo, all’accelerazione della sua trasformazione da dittatura in sistema nazionale-totalitario 5G. E, paradosso non dei minori in questa vicenda, la Francia ne sarà anche uno dei principali beneficiari in termini di sicurezza. L’AUKUS offre alla Polinesia, che si capisce male come potrebbe essere difesa a partire da Parigi, un supplemento non trascurabile di garanzie in termini di sicurezza. ⁶

Il che ci porta, dopo la questione di fondo, a quella della forma, e quindi a quella delle modalità che hanno portato alla rottura del contratto tra Naval Group e il governo australiano, e al lancio dell’AUKUS. Cosi come non sono state avvertite della rottura del contratto relativo ai sottomarini, le autorità francesi non sono state invitate ad integrare l’AUKUS né preventivamente informate della sua imminente formalizzazione. Non convince molto la spiegazione secondo la quale quest’assenza di informazione sarebbe dovuta ad una Amministrazione americana ancora in corso di formazione in ragione del blocco da parte del Senato di un certo numero di nomine. Risulta in effetti difficilmente immaginabile che il segretario di Stato Antony Blinken possa essere stato tenuto all’oscuro dei negoziati né che non abbia potuto avvertire, se cosi fosse stata l’intenzione dell’Amministrazione, i sei o sette principali alleati degli Stati Uniti. E se sembra difficilmente contestabile che la Francia non sia stata avvertita, le reazioni di alcune personalità asiatiche lasciano invece pensare che il lancio dell’AUKUS non le abbia colte di sorpresa.

In un momento in cui molte voci si levano in Europa per rimettere all’ordine del giorno la questione di una politica europea di difesa, tentare di comprendere le ragioni che sottendono il comportamento dell’Amministrazione americana nei confronti della Francia ci sembra indispensabile per evitare nel dibattito sulla difesa europea, incomprensioni, malintesi o proposte senza futuro.

Detto un po’ brutalmente, si potrebbe trattare di questo. Il primo messaggio che l’Amministrazione americana ha voluto far pervenire alla Francia e, attraverso di essa, all’insieme dei suoi alleati europei ⁷ e non europei, è quello di un cambiamento qualitativo e quantitativo della politica nei confronti della Repubblica Popolare cinese. Questo cambiamento di paradigma implica per l’insieme degli alleati degli Stati Uniti una limitazione della latitudine diplomatica nelle loro relazioni con Pechino. In altri termini, il tempo delle iniziative “solitarie” è finito. Adesso è venuto il tempo della concertazione preliminare. ⁸

Il secondo messaggio è un richiamo, in una modalità più subliminale di quella usata dal Presidente Trump, di quanto la tematica della “morte cerebrale della NATO” non è solo il segno di una mancanza di eleganza nei confronti di chi assume l’essenziale delle responsabilità e dei costi della difesa dell’Europa da 75 anni e ha svolto il ruolo che sappiamo in Normandia, ma è soprattutto fuori luogo in ragione delle enormi “lacune in tema di capacità” ⁹ dei paesi europei. In altri termini, non c’è alternativa alla NATO in materia di difesa del continente. Di conseguenza, l’impegno preso nel 2014 a Newport nei Galles da parte dei membri dell’Alleanza di destinare a partire del 2024 almeno il 2% del loro bilancio alla politica di difesa, deve essere mantenuto. Inoltre, gli Stati europei dovranno, come nei confronti della Cina, dare prova di moderazione nelle loro relazioni con Mosca.

Se questo cambiamento di paradigma da parte degli Stati Uniti non impedisce agli Europei di prendere iniziative in materia di politica di difesa e di sicurezza, concorre evidentemente a tracciarne i contorni, in particolare stabilendo chiaramente un ordine di priorità delle minacce. La Repubblica Popolare cinese al primo posto, la Federazione russa al secondo.

Due minacce alle quali si aggiungono due minacce più specificatamente europee: quella della sicurezza nel Mediterraneo, nel Medio Oriente, nel Maghreb e nella regione saheliana da una parte; quella del venir meno della coesione dell’Unione europea, dall’altra.

Minacce reali, minacce percepite

Delle quattro minacce evocate, tutte diversamente percepite ma ben reali, la quarta – il rischio di disgregazione dell’Unione -, è sicuramente quella che richiede la massima attenzione da parte degli Stati membri. Presuppone una volontà reale di comprensione e di presa in considerazione delle minacce considerate come prioritarie dagli uni o dagli altri. In altri termini, l’Unione deve fornire allo stesso tempo delle risposte alla minaccia orientale, alla minaccia nel Mediterraneo e nel suo perimetro, nonché il proprio concorso alla politica di containment nei confronti della Repubblica Popolare cinese. La presa in considerazione di queste tre minacce da parte dell’Unione è una condizione sine qua non del mantenimento della propria coesione.

Uscire dalla cacofonia strategica

Un tale approccio consentirebbe di creare le condizioni per uscire dalla “cacofonia strategica” ¹⁰ che oggi prevale in seno all’Unione. Esso presuppone una rottura con la logica del “cherry picking”, quella politica che consiste a rispondere a bisogni nazionali lanciando delle iniziative o stringendo delle alleanze ad hoc. La Germania, la Francia e la Spagna per costruire un caccia di quinta generazione, l’Italia e la Francia per costruire delle fregate, la Germania e i Paesi Bassi per creare un corpo d’armata comune, la Francia e la Germania per creare una brigata comune, il Regno Unito e la Francia nell’avventura libica, la Francia e l’India per affrontare le questioni di sicurezza nell’Oceano indiano, la Francia e la Germania ancora per costruire il carro armato del futuro, la Grecia e la Francia per assicurare la sicurezza nel Mare Egeo, etc. Accordi dove si mescolano in proporzioni variabili considerazioni strategiche e imperativi militaro-industriali, senza che sia spesso possibile determinare quelli prevalenti. L’ultima iniziativa evocata, quella della cooperazione politico-militare franco-greca è quella che desta più inquietudini in quanto crea le premesse perché gli interessi dell’insieme degli Stati membri non siano presi in considerazione e, di conseguenza, perché l’Unione non possa essere il luogo di composizione di tutti gli interessi in gioco. Uno scenario che non può non ricordare quello dell’intervento franco-britannico in Libia.

In questa ottica, alcune prese di posizione non aiutano, come, per esempio, quella di Peter Hultqvist, Ministro svedese della Difesa che, non senza un certo senso dell’umorismo, si è espresso contro la creazione di una forza europea di intervento ¹¹, in nome della NATO di cui il suo paese non fa parte. E nemmeno quelle provenienti dai paesi che costeggiano il Mediterraneo, che non considerano quella russa una vera minaccia oppure che ritengono che le questioni ucraina o bielorussa non costituiscono anche delle questioni di sicurezza per l’Unione.

Guardiamoci dalle inutili complicazioni

Anche la proposta di Josep Borell, l’Alto Rappresentante dell’Unione europea per gli affari esteri e la politica di sicurezza, di creare una forza d’intervento rapido di 5.000 soldati ¹², non ci sembra, dal punto di vista del metodo, seria.

In primo luogo, come lo sottolinea il generale italiano Maurizio Boni ¹³, perché la dimensione di questa forza può essere calcolata solo a partire dagli obbiettivi che dovrà essere in grado di raggiungere, obbiettivi che spetta all’Unione e ai suoi Stati membri definire. Le situazioni di crisi alle quali l’Unione è stata confrontata nel passato possono tuttavia aiutare a dare un’idea della dimensione minima di questo esercito europeo comune.

Cosi, se una forza europea d’intervento avesse dovuto attuare un’operazione di stabilizzazione come quella che era stata pianificata per la Libia nel 2015, quattro anni dopo l’avventura Sarkozy-Cameron, sono almeno 28.000 soldati che si sarebbe dovuto dispiegare per garantire la sicurezza nella Tripolitana “utile” (Tripoli, il suo aeroporto ed il suo vicinato immediato), il che presuppone, secondo i criteri vigenti nella NATO ¹⁴, un esercito di almeno 100.000 soldati. In Afghanistan, la forza di evacuazione americana contava 6.000 soldati sul teatro delle operazioni e probabilmente un numero equivalente in “back office” per un’operazione estremamente circoscritta nel tempo.

Inoltre, a meno di decidere di non fare tesoro degli errori passati, la condizione sine qua non di operatività di una tale forza di intervento è che sia totalmente dissociata dagli eserciti nazionali e dai governi degli Stati membri. In altri termini, essa deve essere l’esercito di tutti gli Stati membri “insieme”, essere composta da soldati europei e posta sotto l’autorità delle istituzioni europee.

Vertice europeo della difesa

La Presidente della Commissione europea, Ursula von der Leyen, ha annunciato lo svolgimento di un vertice europeo sulla difesa nella primavera 2022 durante il semestre della presidenza francese dell’Unione, presidenza che sarà anche in campagna elettorale. Il titolo purtroppo, sembra un invito a fare di questo appuntamento il luogo di una opposizione binaria, sterile e irriducibile fra, da una parte, i partigiani della NATO e, dall’altra, i difensori dell’indipendenza strategica dell’Unione. Come abbiamo visto, le minacce alle quali l’Unione è confrontata sono di due tipi. La minaccia orientale è, essenzialmente, di natura difensiva. Le minacce nel Mediterraneo e nel Pacifico sono di natura essenzialmente di sicurezza.

Inoltre, le “lacune in termini di capacità” di numerosi paesi membri sia dell’Unione che della NATO sono tali che la formulazione stessa di “vertice europeo della difesa” ci sembra velleitaria e quindi inopportuna. Ciò non vuol dire che delle iniziative in materia di difesa non si possano prendere. Secondo noi, vuol dire che oggi l’essenziale non si gioca li. In materia di difesa, l’essenziale per gli Europei consiste da una parte nel sostituire alla loro perenne postura di lamento per la presunta mancanza di riguardi degli Stati Uniti nei loro confronti, (vero atteggiamento nella fattispecie di sottomissione), il rispetto dei loro impegni nei confronti della NATO e, d’altra parte, nella assunzione diretta di responsabilità in materia di politica di sicurezza.

Dissociare politica di difesa e politica europea di sicurezza

Una rinnovata dichiarazione solenne del loro impegno nei confronti della NATO da parte dei membri dell’Unione europea dovrebbe quindi, crediamo, costituire il punto di partenza di questo vertice. Su questa base, gli Stati membri dell’UE che lo auspicassero potrebbero fare della politica di sicurezza europea una vera politica comune (e comunitaria), tramite una cooperazione rafforzata ¹⁵ avendo per oggetto la creazione di un esercito europeo comune ¹⁶ accordandosi su una chiave di ripartizione dei finanziamenti allocati alla politica di difesa e alla politica di sicurezza. A titolo di esempio, una tale chiave potrebbe prevedere l’1,7 % per la difesa nazionale e lo 0,3% per la politica europea di sicurezza. Questo esercito sarebbe autonomo, sotto l’autorità delle istituzioni dell’Unione e rientrerebbe sotto il commando integrato della NATO solo nel caso dell’attivazione dell’articolo 5 dell’Alleanza ¹⁷.

A titolo non esaustivo, le priorità della politica europea di sicurezza e il ventaglio delle missioni dell’esercito comune potrebbero essere definiti come segue:

• Essere in grado di compiere delle operazioni di stabilizzazione, di mantenimento e di ristabilimento della pace nell’insieme della regione mediterranea e del Sahel;
• Essere in grado di realizzare delle operazioni di soccorso di cittadini europei;
• Contribuire alla sicurezza nel Mar Egeo;
• Contribuire alla sicurezza nel Mar Nero;
• Essere in grado di assicurare la sicurezza di un gasdotto che colleghi i giacimenti ciprioti ed israeliani al continente europeo;
• Partecipare alla salvaguardia della libertà di circolazione nell’Oceano indiano e nel Pacifico.

L’Unione europea potrebbe anche proporre agli Stati Uniti e ai membri della NATO che non sono membri dell’Unione di decidere del congelamento per un periodo di dieci anni della candidatura dell’Ucraina alla NATO in cambio dell’apertura immediata dei negoziati di adesione dell’Ucraina all’Unione europea.

Un scenario di questo tipo è certamente meno ambizioso di quello proposto da Mark Rutte e Pedro Sanchez, i primi ministri dei Paesi Bassi e della Spagna, da Heiko Maas, il ministro tedesco per gli affari esteri, a favore della soppressione della regola dell’unanimità in materia di politica estera e di sicurezza. Ma, nella misura in cui la partecipazione degli Stati sarebbe su base volontaria, ci sembra che possa meglio assicurare di evitare gli scogli del veto di uno Stato membro.

Ciò ci porta molto lontano dalla “vera sovranità” ¹⁸ invocata dal presidente francese. La sua finalità non è di creare le condizioni di una indipendenza strategica dell’Unione. Come lo abbiamo visto, questa è semplicemente impossibile a breve e medio termine. Più modestamente, mira a creare le condizioni per una certa, ma reale, autonomia strategica dell’Unione. Crea in questo modo, come auspicato dal Presidente Macron, una “capacità di decidere per noi stessi” ¹⁹ su delle tematiche che riguardano gli Europei in primo luogo.

Tutto sta a sapere se il presidente francese è pronto, e con lui gli altri capi di Stato e di governo, a modificare i trattati perché l’Unione sia in grado di impegnarsi in questa direzione. O, più prosaicamente, se siano pronti a sostenere l’abolizione delle norme restrittive che disciplinano la politica estera, di sicurezza e di difesa nell’attuale trattato, o, se non altro, a modificare gli articoli del Trattato che escludono dal campo delle cooperazioni rafforzate le questioni relative agli affari esteri, di sicurezza e di difesa al fine di consentire ad un gruppo di Stati membri di andare avanti.

That’s the question.