¿Europa de la defensa o Europa de la seguridad?

Auf Deutsch in English en Français in Italiano

Linkiesta, 20 Octubre 2021

La historia era demasiado bonita para ser cierta: el abastecimiento de 12 submarinos de propulsión clásica a Australia, con un contrato de casi 55 000 millones de euros cuya mitad, al parecer, iba a recaer en la empresa francesa Naval Group. Pero dicho contrato lo anuló Australia simple y llanamente para adquirir en su lugar submarinos de propulsión nuclear a Estados Unidos y Reino Unido. “Traición”, “puñalada por la espalda”, “intento de eliminar la industria de la defensa francesa”, “ruptura estratégica”, “agravio a Francia”, “pérdida de confianza”, llamada al embajador, etc. Aunque la palma de la emoción se la lleva Jean-Yves Le Drian, ministro francés de Asuntos Exteriores, al calificar a Estados Unidos y a Australia como “exsocios” ¹.

La emoción era aún más intensa porque la anulación del contrato por parte de Canberra y, sobre todo, el surgimiento de AUKUS, la alianza estratégica entre Australia, Reino Unido y Estados Unidos, se producía pocas semanas después de otro evento de gran importancia: la retirada “improvisada” de Afganistán, una decisión que ya había hecho que se tambaleara la tranquilidad estratégica que Europa pensaba que había recuperado con la elección del presidente estadounidense Joe Biden.

Estos dos acontecimientos están estrechamente relacionados. En los dos influye que la política del “pivote asiático” ha llegado a su madurez en el Pentágono y en el Departamento de Estado, una política que ya mencionó por primera vez públicamente hace diez años el presidente Obama. En Australia, para ser más exactos. Si bien este giro político es, ante todo, la “oficialización” de la centralidad de la cuestión china en la política exterior y de seguridad estadounidense, no se trata de una cuestión “únicamente” de Estados Unidos, sino que afecta a todos los países unidos por la libertad en general y por la libertad de circulación en esta región del mundo. Por otro lado, este pivote no se limita únicamente a su finalidad. También implica el problema de la secularización en tierras musulmanas y, en concreto, la dificultad de establecer en ellas el Estado de derecho y la democracia debido a la propia estructura del islam y, sobre todo, en países fronterizos de potencias antidemocráticas o de países regidos por sistemas basados en el islam y el nacionalismo. Desde este punto de vista, Afganistán, vecino de China, de Pakistán e Irán, constituye un ejemplo de libro.

De esto se puede deducir que la estrategia de containment de Estados Unidos con respecto a China a partir de ahora se basará ante todo en una estrategia marítima. Desde esta perspectiva, la asociación con Australia y Reino Unido tiene sentido. También es lógico dada la comunidad de valores, intereses e idiomas que comparten estos países con Estados Unidos.

Australia y Reino Unido, que ya estaban vinculados con Estados Unidos por el acuerdo de los Cinco Ojos ² y Reino Unido por la OTAN y los acuerdos de cooperación en el océano Índico ³, estaban lógicamente destinados a convertirse en aliados privilegiados en la puesta en marcha del pivote asiático. No cabe duda de que no serán los únicos. Al mismo tiempo, la imposición de Pekín de aranceles aduaneros prohibitivos sobre los productos australianos tras las demandas de aclaración de Canberra de las condiciones del surgimiento de la COVID-19, así como el rechazo de los australianos de conceder a Huawei la licencia para el 5G, han hecho que Australia se conciencie más rápido de la amenaza china. Last but not least, Australia es el único país en la región que posee una verdadera trascendencia estratégica.

Así pues, tal y como ha señalado Luc de Barochez, uno de los pocos comentaristas franceses que no ha caído presa de la emoción, la decisión australiana no es fundamentalmente una cuestión comercial. Se trata ante todo de una cuestión estratégica. “(…) desde el punto de vista de la isla-continente, Estados Unidos ofrece una garantía de seguridad contra China más tranquilizadora que la de Francia. El submarino de propulsión nuclear propuesto por Washington es más sigiloso y sus misiles crucero Tomahawk son más disuasivos que el material francés” ⁴.

Pero, en Francia, la “sobreactuación” esa política cuyo creador y más brillante intérprete fue el general de Gaulle, ha calado en una gran parte del establishment y de la opinión pública, lo que ha acabado encasillando al país en una realidad virtual y provinciana en la que parece que ya no tienen validez ni la aritmética ni las consideraciones estratégicas. ⁵

Sin embargo, independientemente de lo que piensen al respecto muchos observadores, sobre todo franceses, los países miembros de la Unión Europea se beneficiarán a la larga de la alianza AUKUS. En primer lugar, porque no se trata únicamente de un importante acuerdo militar para los tres países directamente interesados. Se trata ante todo de la señal de la aplicación de una verdadera estrategia ante el gran aumento del poder militar de la República Popular de China y, al mismo tiempo, ante la aceleración de su transformación de dictadura en sistema nacional-totalitario 5G. Además, algo que no es la menor de las paradojas en este asunto, Francia será también uno de los principales beneficiarios en términos de seguridad. La alianza AUKUS ofrece a la Polinesia Francesa (que no se entiende cómo podría defenderse desde París) un complemento nada despreciable de garantías en cuanto a seguridad. ⁶

Esto nos lleva, tras la cuestión del fondo, a la de la forma y, con ello, a las modalidades con las que se ha llevado a cabo la ruptura del contrato entre Naval Group y el Gobierno australiano y el lanzamiento de AUKUS. Además de que a las autoridades francesas no les advirtieron de la ruptura del contrato relativo a los submarinos, tampoco les invitaron a formar parte de AUKUS, ni se les informó de antemano de su formalización inminente. Apenas resulta convincente la explicación de que esta ausencia de información se debe a que la Administración estadounidense aún se estaba formando por el bloqueo del Senado de ciertos nombramientos. Efectivamente, no podemos imaginarnos que se haya mantenido al margen de las negociaciones al secretario de Estado Antony Blinken, ni que no haya podido advertir a los seis o siete principales aliados de Estados Unidos, si hubiera sido la intención de la Administración. Y aunque en el caso de Francia parece que sí ha desconcertado el lanzamiento de AUKUS, las reacciones de ciertas personalidades asiáticas hacen pensar que no les ha sorprendido especialmente.

Ahora que en Europa se alzan muchas voces para volver a poner en el orden del día la cuestión de una política europea de defensa, nos parece indispensable intentar comprender los motivos que sustentan el comportamiento de la Administración estadounidense con respecto a Francia para evitar incomprensiones, malentendidos o propuestas sin futuro en el debate de la defensa europea.

Dicho de un modo abrupto, podría tratarse precisamente de eso. El primer mensaje que la Administración estadounidense ha querido hacerle llegar a Francia y, a través de ella, al conjunto de sus aliados europeos ⁷ y no europeos, es del cambio cualitativo y cuantitativo de la política con respecto a la República Popular de China. Este cambio de paradigma implica para el conjunto de los aliados de Estados Unidos una limitación de su libertad diplomática en sus relaciones con Pekín. En otras palabras, las iniciativas en solitario son cosa del pasado. Es el momento de la concertación previa. ⁸

El segundo mensaje es un recordatorio, de un modo más subliminal que el adoptado por el expresidente Trump, de que la temática de la “muerte cerebral de la OTAN” no es solo la señal de una falta de elegancia con respecto a los que asumen las responsabilidades y los costes fundamentales de la defensa de Europa desde hace 75 años y que desempeñaron la función que ya conocemos en Normandía, sino de las “lagunas de capacidad” ⁹ de los países europeos. Dicho de otro modo, no existe otra alternativa a la OTAN en cuanto a defensa del continente.

Por lo tanto, debe cumplirse el compromiso que adquirieron los miembros de la Alianza en 2014 en Newport, Gales, de dedicar en 2024 al menos el 2 % de su presupuesto a la política de defensa. Por otro lado, los Estados europeos deberán dar muestras de contención en sus relaciones con Moscú, al igual que con respeto a China.

Si este cambio de paradigma por parte de Estados Unidos no impide a los europeos adoptar iniciativas en materia de política de defensa y de seguridad, sirve para trazar sus contornos, sobre todo al establecer claramente un orden de prioridad de las amenazas: la República Popular de China primero y la Federación Rusa en segundo lugar.

Dos amenazas a las que se añaden otras dos más específicas en Europa: por un lado, la de la seguridad en el Mediterráneo, en Oriente Próximo, en el Magreb y en la región del Sahel, y, por otra, la de la cohesión de la Unión Europea.

Amenazas reales y amenazas percibidas

De las cuatro amenazas mencionadas, todas percibidas de diversos modos pero reales, la cuarta, la del riesgo de quiebra de la Unión, es sin duda la que requiere más atención por parte de los Estados miembros. Exige una verdadera voluntad de comprensión y de consideración de las amenazas que estiman prioritarias unos u otros. En otras palabras, la Unión debe aportar a la vez respuestas ante la amenaza oriental, la amenaza en el Mediterráneo y su región, así como intervenir en la política de containment con respecto a la República Popular de China. La consideración de estas tres amenazas por parte de la Unión es una condición sine qua non para mantener su cohesión.

Acabar con la disonancia estratégica

Con este enfoque, se podrían crear las condiciones para acabar con la “disonancia Estratégica” ¹⁰ que prevalece actualmente en la Unión. Implica una ruptura con la lógica del « cherry picking », esa política que consiste en responder a necesidades nacionales emprendiendo iniciativas o gestando alianzas a medida. Como el caso de Alemania, Francia y España para construir un caza de quinta generación, Italia y Francia para construir fragatas, Alemania y Países Bajos para crear un ejército común, Francia y Alemania para crear una brigada común, Reino Unido y Francia en la aventura libia, Francia e India para abordar las cuestiones de seguridad en el océano Índico, Francia y Alemania de nuevo para construir el tanque del futuro, Grecia y Francia para garantizar la seguridad en el mar Egeo, etc. Unos acuerdos en los que se mezclan en distintos grados consideraciones estratégicas e imperativos militar-industriales, sin que a veces se pueda determinar cuáles son los que prevalecen. La última iniciativa mencionada, es decir, la de la cooperación político-militar de Francia y Grecia, es la que genera más inquietudes, en el sentido de que sienta las premisas para que los intereses del conjunto de los Estados miembros no se tengan en cuenta y, por consiguiente, para que la Unión no pueda ser el lugar de composición de todos los intereses en juego. Un caso que inevitablemente recuerda al de la intervención franco-británica en Libia.

Desde esta perspectiva, ciertas posturas no ayudan en absoluto como, por ejemplo, la de Peter Hultqvist, ministro sueco de Defensa, que, no sin humor, se pronunció en contra de la creación de una fuerza de intervención europea ¹¹ en nombre de la OTAN, organización a la cual su país no pertenece. Tampoco ayudan las que proceden de los países que bordean el Mediterráneo, que consideran que la amenaza rusa no lo es tanto y que las cuestiones de Ucrania o Bielorrusia tampoco suponen problemas de seguridad para la Unión.

Dejémonos de enredos

De igual modo, desde el punto de vista del método, tampoco nos parece seria la propuesta de Josep Borell, el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, de crear una fuerza de intervención rápida de 5000 soldados ¹².

En primer lugar, como destaca el general italiano Maurizio Boni ¹³, porque la dimensión de esta fuerza solo se puede calcular según los objetivos que se deban lograr, unos objetivos que deberán definir la Unión y sus Estados miembros. No obstante, con las situaciones de crisis a las que se ha enfrentado en el pasado la Unión podemos hacernos una idea de la magnitud mínima que debe tener ese ejército europeo común.

De este modo, si una fuerza europea de intervención hubiera tenido que llevar a cabo una operación de estabilización común como la planificada en Libia en 2015, cuatro años tras la aventura de Sarkozy y Cameron, se habrían tenido que desplegar al menos 28 000 soldados para asegurar la Tripolitana “útil” (Trípoli, su aeropuerto y sus entorno inmediato), lo que implica, según los criterios en vigor de OTAN ¹⁴, un ejército de al menos 100 000 soldados. En Afganistán, la fuerza de evacuación estadounidense contaba con 6000 soldados sobre el terreno (y probablemente otros tantos en la trastienda) para una operación extremadamente limitada por el tiempo.

Por otro lado, si queremos aprender de los errores del pasado, la condición sine qua non de operatividad de una fuerza de intervención de este tipo es que esté totalmente desvinculada de los ejércitos nacionales y de los Gobiernos de los Estados miembros. Es decir, debe ser el ejército de todos los Estados miembros “en conjunto”, integrado por soldados europeos, bajo la autoridad de instituciones europeas.

Cumbre europea de la defensa

Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, anunció la celebración de una cumbre europea sobre defensa para la primavera de 2022, durante el semestre de la presidencia francesa de la Unión, que coincidirá con la campaña electoral. Lamentablemente, esta cumbre parece una invitación a hacer que esta cita sea el lugar de una oposición binaria, estéril e irreductible entre los partidarios de la OTAN por un lado y, por otro, los defensores de la independencia estratégica de la Unión. Como hemos observado, la Unión se enfrenta a amenazas de dos tipos. La amenaza oriental es básicamente de carácter defensivo. Las amenazas en el Mediterráneo y el Pacífico son de naturaleza fundamentalmente de seguridad.

Por otra parte, las “lagunas de capacidad” de muchos países miembros de la Unión y de la OTAN son de tal magnitud, que la propia designación de “cumbre europea de la defensa” nos parece veleidosa y, por tanto, inoportuna. Esto no quiere decir que no se puedan adoptar iniciativas en materia de defensa. En nuestra opinión, esto lo que quiere decir es que, actualmente, la clave no reside ahí. En materia de defensa, la clave estriba, por una parte, en que los europeos dejen la postura perenne de quejarse de una presunta falta de respeto de Estados Unidos hacia ellos, que es una verdadera actitud de sumisión, y que respeten sus compromisos con respecto a la OTAN y, por otra parte, en la asunción directa de responsabilidades en materia de política de seguridad.

Desvincular la política de defensa y la política europea de seguridad

Por lo tanto, en nuestra opinión, el punto de partida de esta cumbre, debería ser la reiteración solemne del compromiso con respecto a la OTAN de los miembros de la Unión Europea.

Sobre esta base, los Estados miembros de la UE que quieran, pueden hacer de la política de seguridad europea una verdadera política común (y comunitaria) a través de una cooperación reforzada ¹⁵ cuyo fin sea la creación de un ejército europeo común ¹⁶ acordando una clave de reparto de las financiaciones asignadas a la política de defensa y a la política de seguridad. De este modo, una clave así podría prever un 1,7 % para la defensa nacional y un 0,3 % para la política europea de seguridad. Este ejército sería independiente, bajo la autoridad de las instituciones de la Unión y solo le competería al mando integrado de la OTAN en caso de activación del artículo 5 de la Alianza ¹⁷.

A título enunciativo y no limitativo, las prioridades de la política europea de seguridad y la serie de misiones del ejército común se podrían definir del siguiente modo:

1) Tener capacidad para llevar a cabo operaciones de estabilización, de mantenimiento y restablecimiento de la paz en el conjunto de la región mediterránea y saheliana;

2) Tener capacidad para realizar operaciones de rescate de ciudadanos europeos;

3) Contribuir a la seguridad en el mar Egeo;

4) Contribuir a la seguridad en el mar Negro;

5) Tener capacidad para garantizar la seguridad de un gasoducto que conecte los yacimientos chipriotas e israelíes al continente europeo;

6) Participar en la protección de la libertad de circulación en el océano Índico y en el Pacífico.

La Unión Europea también podría proponer a Estados Unidos y a los miembros de la OTAN que no lo sean de la Unión que se decida la congelación de la candidatura de Ucrania a la OTAN por un periodo de diez años, a cambio del inicio inmediato de las negociaciones de adhesión de Ucrania a la Unión Europea.

Un escenario así sin duda es menos ambicioso que el propuesto por Mark Rutte y Pedro Sánchez, primer ministro de Países Bajos y presidente del gobierno español, así como por Heiko Maas, ministro alemán de Exteriores, a favor de la supresión de la regla de la unanimidad en materia de política extranjera y de seguridad. Pero, en la medida en que solo participarían los Estados voluntarios, nos parece más susceptible permitir que se eviten los escollos del veto de uno u otro Estado miembro.

Esto nos aleja de “la verdadera soberanía” ¹⁸ planteada por el presidente francés. En efecto, su finalidad no es crear las condiciones de una independencia estratégica de la Unión. Como hemos observado, sencillamente es imposible a corto y medio plazo. Se trata, de forma más modesta, de crear las condiciones de una cierta pero real autonomía estratégica de la Unión. También crea, como afirma el presidente Macron, una “capacidad para decidir por nosotros mismos” ¹⁹ sobre asuntos que afectan a los europeos en primera instancia.

La pregunta clave es si el presidente francés está preparado, junto a los demás jefes de Estado y de Gobierno, para modificar los tratados y que la Unión pueda comprometerse con este objetivo. O, de un modo más prosaico, si están listos para abogar por la abolición de las normas restrictivas de los tratados que rigen la política exterior, de seguridad y de defensa en el tratado actual. O, como mínimo, a modificar los artículos del tratado que excluyen del ámbito de las cooperaciones reforzadas las cuestiones relativas a los asuntos exteriores, de seguridad y de defensa, con el fin de que puedan avanzar un grupo de Estados miembros.

That’s the question.